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7月


2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》(中华人民共和国主席令第六十二号)第四十二条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产;征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益;征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”

 

由此可见,土地征收是法律赋予政府的一项特殊权利。土地征收是国家根据公共利益的需要,将土地所有性质由集体转化为国有后,对原集体土地上的不动产进行征收的行为。

 

目前,集体土地征收拆迁中土地的补偿一般按照2004年实施的《北京市建设征地补偿安置办法》(北京市人民政府令第148号)执行,根据农用地的不同种类直接确定征地补偿费和安置补助费,征收集体土地住宅拆迁房屋的按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》(北京市人民政府令第124号)执行,拆迁非住宅房屋和其他建筑物、构筑物的,按照重置成新价格予以补偿。有些与国有土地相邻的项目,也可以参照国有土地房屋拆迁补偿相关规定执行。

 

一、集体土地上房屋征收现状及存在问题

 

随着城市化进程的加快,农村集体土地被大量征用、征收,土地问题逐渐成为农村中矛盾频发的焦点。现阶段,北京市集体土地征收拆迁主要采取两种方式。一种是按照房屋拆迁程序,通过征地批复、用地规划、核发拆迁许可证等行政许可手续,实施拆迁的方式。另一种是以腾退带动拆迁的方式。作为奥运会之后,北京市城乡一体化改革试点,这种在乡镇政府领导下,以村民自治为主导的拆迁,实际上没有依法取得征地批准文件以及相关的立项、规划和拆迁许可,更规避了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》中关于使用集体土地的规定。腾退方式效果显著,一般完成速度快于以往的拆迁项目。

 

由于集体土地征收拆迁存在不同的操作模式,相比较城市房屋拆迁问题有明确的法律规定,对我国目前尚未制定适用于全国范围的有关集体土地征收拆迁的法律、行政法规,使得农村集体土地征收拆迁工作中的问题也变得越来越突出,征收难度越来越大,形成的纠纷已成为当前社会各界共同关注的热点问题。

 

征收拆迁难度大、纠纷多的原因是多种多样的,既有制度和政策方面的原因,也有人为、现实的具体原因。下面结合集体土地在征收拆迁中遇到的问题,从以下三个方面简要分析其原因:

 

(一)缺少相关的法律、法规依据

 

国有土地上房屋的征收,从1991年的《城市房屋拆迁管理条例》到2001年的《城市房屋拆迁管理条例》,再到2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》, 是一个逐步完善的过程,对国有土地上房屋的征收补偿及评估方法进行了全面而系统的阐述。但是,集体土地上房屋的征收, 由于情况较复杂,我国目前还没有制定和颁布专门的法规,《土地管理法》只规定了征用集体土地的相关程序,而对征地过程中的房屋拆迁操作办法及相应的补偿标准目前可以参考2003年的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、2004年的《北京市建设征地补偿安置办法》,不能完全解释集体土地房屋征收补偿及评估方法的问题,造成了实际工作中的操作困难。

 

(二)补偿标准尚不统一

 

目前开展的集体土地征收拆迁中,由于区位、环境和项目性质等原因而产生补偿标准不一致,如果对被征收人原有住房的补偿过低,被征收人在购买新房时经济负担过大,超过一般经济承受能力,就会暴露出另外的社会问题,又返过来影响征收工作,使其不能顺利完成征收。补偿标准过低与被征收人互相攀比补偿款,被征收人的期望值过高等构成了当前需要解决的主要矛盾。一些建设单位为了尽早开工建设,只好采取提高补偿标准和增加奖励、补助费用等办法来促进拆迁。

 

在已经完成的集体土地征收拆迁项目中,以海淀区某项目(以下简称甲项目、乙项目)为例,由于采用了腾退代拆迁的方式,腾退补偿方案不同,采取了不同的评估方法,造成评估结果差异较大。甲项目采取“拆一还一”的政策,对农民宅基地价格不予补偿,仅就地上物进行评估作价;而乙项目按照宅基地拆迁评估办法,给予宅基地区位补偿,评估结果比甲项目高出近15倍。

 

(三)政策与现实的矛盾

 

很多人认为,在征收拆迁工作中,凭借政府出面指导,只需坚持原则,依法办事,征收拆迁工作的难度就会减小,但事实上并非如此,很多问题恰恰就在于政策的规定和现实的矛盾。

 

在征收拆迁补偿方案制定合理的情况下,执行补偿原则是被广泛认可的。但对于个别的、特殊的情况按原则办事就很难进行,尤其在农村集体土地征收中,由于历史原因,被征收人权属资料不明晰的情况十分普遍。比如被征收人的房屋无土地使用权证或无房屋所有权证等。按现有政策规定,对这种被征收人的补偿可以按照临建房屋进行补偿,不能按照宅基地补偿。但实际操作过程中,被征收人希望通过征收拆迁,改变当地的经济环境,改善村民的生活状况,不仅是被征收人的愿望,也是基层组织和地方政府设定的发展方向。为了实现建设和谐社会的发展目标,在依法拆迁,合理补偿的基础上,应当建立公平合法的特殊问题处理机制,灵活解决现实问题,有效促进征收拆迁的进程。

 

还有一种被征收人即所谓的“钉子户”,他们强调个人利益,常常有意刁难和从中作梗。这部分人数虽少,但“本事”和“能量”却很大,他们给人造成一种错觉就是“把事儿闹得越大,得到的补偿就越多”,近年来出现的一些“天价”补偿,以及舆论对“最牛钉子户”的报道及热议,更引得被征收人的群起效仿,进一步加剧了征收拆迁工作的难度。

 

二、集体土地征收中的评估问题

 

在集体土地征收中,除了上述集体土地征收法规尚不健全、评估标准不统一以外,评估方法不够完善也是一个重要的问题。房屋征收补偿标准是否合理是影响土地征收工作能否顺利开展的一个非常重要的问题,补偿标准高,能及时到位,征收进度就相对快些;反之,就要大打折扣。但问题的关键是,征收补偿的标准到底是多少才能令各方满意,其基础在于评估价值的多少。

 

《国有土地上房屋征收评估办法》中规定国有土地上房屋征收可选用市场法、收益法、成本法等进行作价,然而集体土地的房屋征收目前开展的拆迁项目多采用政府指导价进行评估,政府行政干预力度大。由于集体土地不能入市交易,很难采用市场法进行评估。同时,收益法的相关参数又难以确定,使得收益法的应用受到很大的限制。所以,集体土地征收评估多以成本法估价,评估方法比较单一,评估结果的合理性有待商榷。

 

三、几点思考及建议

 

针对上述集体土地征收中存在的问题,应当从立法、司法及社会相关方面予以关注和重视,现提出如下建议:

 

(一)依法明确集体土地征收中的权利主体

 

凡村级、乡级、镇级、县级征收,都要由县级政府有关部门统一登记、认定和备案,其他基层组织无权征收。

 

(二)建立统一的集体土地征收拆迁组织

 

征收拆迁组织不能是征收主体,要保持一定的独立性,由征收主体授权。同时,建议聘用专业机构全程跟踪、监督,确保征收拆迁组织的公平、公正。

 

(三)建立评估机构库

 

借鉴国有土地上房屋征收与补偿机构库的入围形式,建立健全全市范围内的集体土地征收评估机构库,实行规范管理,选择优质机构,接受社会监督。

 

(四)明确标准,研究制定合理的补偿方案

 

对于大部分农民而言,土地是其生存和发展的重要资源,因此征收补偿应该是损失多少补偿多少,补偿的价格是客观市场价格,并且符合等价有偿原则。建议制定集体土地征收评估标准,规范作业行为,使征收的补偿建立在一个有法可依,便于操作的基础上,消除法律界限不明带来的执法不统一问题。与此同时,可以采取市场化评估加上政策保障托底的补偿办法,在区位补偿标准的基础上,委托专业中介机构根据市场交易价格给房屋定价,同时划定最低单价和最低总价两条保障线。最低单价按照区位划分,最低保障总价按照所在地区最小经济适用住房价格估价,满足住有所居的要求,确保农村、农民的可持续发展

 

刚刚闭幕的十八届三中全会在土地制度改革上有重大变革。“土地流转加快推进,同地同权,要建立公平开放透明的市场规则,完善主要由市场决定价格的机制,建立城乡统一的建设用地市场……”这些新提法由于涉及到《土地管理法》、《集体土地征收补偿条例》等有关法律和文件,其改革进程还将视上述法律的修订情况而定。因此,为了完善农村集体土地征收体制,大力推进集体土地征收工作的健康发展,确保城镇化进程和新农村建设的顺利进行,征收相关政策的研究必将纳入土地制度改革的正常轨道,建立有效的制衡机制,并且及时调整和完善,通过平衡国家、集体、农民三方利益,为农村社会稳定和经济发展提供可靠的保证,将使更多的普通百姓得到实惠。

本文来自不动产登记与估价

 

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